사회적 약자를 위한 지역별 복지 프로그램의 경향과 사례를 분석한 연구 결과가 발표됐다. 주요 우수 사례들의 경우 지역 맞춤형 수요조사와 다양한 지역 내 협력주체과의 연계가 잘 되어 있는 것으로 확인됐다.

이러한 내용은 한국교통대학교 정의룡 교수가 ‘문화기술의 융합’ 7권 1호에 발표한 논문 <사회적 약자를 위한 복지 프로그램에 대한 분석: 지역별 프로그램들을 중심으로>에 담겨 있다. 논문에 따르면 해외의 경우 노인, 여성, 장애인, 아동 등 사회적 약자들에 대한 지역 차원의 주요 복지정책 프로그램은 ‘커뮤니티 케어(community care)’와 ‘로컬 거버넌스(local governance)’라는 두 가지 개념에 주목하는 경향이 있다.

먼저 ‘커뮤니티 케어’의 경우 지역사회공동체 내에서 공공과 민간의 다양한 주체들이 역할을 분담해 “사회적 약자들에 대한 돌봄 사각지대를 해소하고, 이들에 대한 서비스 접근도를 높이며, 대상들을 개별화, 파편화시키지 않고, 통합성을 향상시켜 궁극적으로 사회적 유대를 강화”하고자 하는 개념이라고 한다.

‘로컬 거버넌스’의 경우 지역사회공동체의 여러 구성원들이 문제 해결 및 공동의 목표 달성을 위해 네트워크 형성 및 집단적 활동을 하며 다양한 이해당사자들의 교류, 협의, 합의 등 상호작용을 촉진하는 추진 체계가 지역차원에서 구현되는 것을 의미하기도 한다.

이 연구에서는 두 개념의 차이로 전자는 ‘공동체 내 돌봄이 필요한 사회적 약자, 특히 노인과 장애인을 대상으로 하여 형성되어온 개념’으로, 후자는 ‘지역 차원의 협력을 보다 강조하고 그러한 문제를 공동으로 풀어나가려는 노력에 보다 초점을 맞추고 있다는 점’이라고 설명하고 있다. 그리고 이 중 영국을 기원으로 하는 ‘커뮤니티 케어’ 체계와 관련 사례를 비롯해 국내의 각 지방자치단체의 대상별 복지 프로그램들을 정리하고자 했다.

연구자는 영국의 커뮤니티 케어를 두고 1984년 사회보장성에 의해 6가지 목표로 정리됐다고 한다. 구체적으로 다음의 ① 병원과 시설보다는 가능한 한 자택에 머물면서 공동체 내에서 관련 서비스를 받을 수 있도록 할 것 ② 클라이언트에 대해 비공식적 차원의 돌봄(informal care)와 연계하여 부담을 경감하도록 할 것 ③ 일상적인 생활을 유지할 수 있는 방법으로 원조할 것 ④ 육체적, 정신적장애에 의한 스트레스를 경감할 것 ⑤ 클라이언트들의 욕구(needs)에 충족하는 서비스 제공 ⑥ 지역사회의 자원을 통합화할 것 등이 있다.

그러나 90년대 이후 지방분권에 기초한 사회서비스 시스템을 두고 “대부분의 노인들은 자신이 거주하던 곳에서 노후를 지내는 것(Ageing in place)을 지향”했으며 “이용자의 욕구에 유연하게 대처함으로써 돌봄의 질을 향상시키며 이용자의 선택·결정·참여로 노인의 역량강화”를 기여하고자 했다. 이에 더해 토니블레어 정부 때 중앙에서 집행하던 사회보장 급여를 지방정부에 이전했다고 한다.

영국의 노인 정책의 경우 크게 무료서비스(Free service), 예약필수서비스(Appointment-onlysessions), 유료서비스(Paid-for services)로 구분되고 있다. 예를 들자면 “복지권리교육, 정보 및 조언제공 등과 같은 서비스는 무료로 제공되는 반면, 미용치료, 마사지치료, 발치료 등과 같이 치료와 관련된 서비스는 유료로 운영”되고 있으며, “다양한 자료검토와 전문적인 정보제공이 필요한 연금관련상담, 무료재정상담 등은 선예약 방식”이라는 것이다.

연구자는 영국 커뮤니티 케어를 통해 “노인들을 위한 캠페인, 노인복지와 관련된 법 제ㆍ개정, 지역조직 활동을 활성화하는 등 선순환 과정”으로 이어지고, “이들 조직은 서비스제공에 있어 자원배분방식, 책임주체 등을 결정하는데 노인의 주체성을 강조하고 있다는 특징”을 보이고 있다고 설명했다.

노인 부문은 건강, 생활, 적극적 활동 지원에 초점

우수 사례로 인천시의 ‘효드림 복지카드’ 설명

한국의 경우 노인 부문에 있어 노인의 건강, 생활지원, 적극적 활동지원 등의 분야에 초점을 맞추는 경향이 있으며, 지역별로는 대표적으로 경기도의 바우처를 활용한 복지사업과 일자리 사업 확충 등 상대적으로 다양한 노인복지 서비스를 제공하는 것으로 정리됐다. 또한 이미 중앙부처, 시민단체, 민간 차원에서 지역의 수요에 맞춰 서비스를 제공하고 있기 때문에 지방자치단체를 중심으로 제공되는 노인복지 서비스에 있어 단순한 것처럼 보인다고도 한다.

노인을 위한 국내정책 중 우수 사례로 인천시의 ‘효드림 복지카드’를 설명했다. 이 정책은 “만75세 이상 기초생활수급자와 차상위계층 3만2000명에게 연 1회 8만원을 효드림카드(인천e음카드)로 지급해 건강이나 여가, 위생, 전통문화 등 관련 가맹점에서 사용할 수 있도록” 하고 있다. 연구자는 이 정책의 경우 “노인의 안정적인 노후 생활보장을 위한 소득 지원을 위한 카드 활용의 성격 외에도 이에 따른 지역경제 활성화, 카드 사용에 따른 노인 존중 등 인식적 차원의 여러 효과들을 겸할 수 있다는 점”이 특징이라고 평가했다. 이외에도 고령사회대응센터를 통한 정책연구와 인천시노인인력개발센터를 통한 사업 집행과 협력 및 수행기관들을 대폭 확충을 통한 인프라 강화를 두고 주목할 만한 사례라고 강조했다.

논문에서 정리한 노인 부문 복지 프로그램의 경우 다음의 네 가지 경향으로 요약할 수 있다. ▲ 저소득노인에 대한 건강보험 및 장기요양보험료, 치아보철 지원 등과 같이 노인에 대한 의료비를 지원, ▲ 독거노인 지원, 저소득 노인 식사지원, 방문돌봄 지원 등, ▲ 노인일자리 확충, 노인사회활동지원, 봉사활동 지원 등과 같은 노인의 사회적 활동을 지원하는 정책프로그램, ▲ 바우처를 활용한 노인복지사업과 같이 노인들의 문화적 욕구를 충족시켜주기 위한 프로그램 등으로 정리할 수 있다.

여성 부문은 소비·문화 활동과 능력개발 및 취창업 지원

부천시의 ‘워킹맘 가사지원 서비스’가 대표적

다음으로 여성 부문 복지의 경우 연구자는 “다문화 및 여성결혼이민자에 대한 지원, 저소득여성 생활지원, 여성능력개발, 바우처 등을 활용한 여성 소비 및 문화활동 지원, 여성능력개발 및 여성취·창업 지원 프로그램 등이 경향으로 나타나고 있음을 확인할 수 있었다”고 설명했다.

특히 대부분의 지자체들에서 여성 부문 정책과 관련해 다문화 및 여성결혼이민자에 대한 지원을 강조하고 있었으며, 이를 두고 “한국의 지방행정이 지역주민들의 주민자치에 따른 고유사무보다 국가 및 상급자치단체로부터 위임받는 비중이 상대적으로 높은 것과 무관하지 않다”고 해석했다.

지자체별 차별화된 것으로는 여성취·창업지원, 여성능력개발지원, 여성기업 육성, 여성농업인 바우처 지원, 여성에 대한 교육훈련 프로그램 등이 있으며, 이를 통해 여성 역량을 성장시키거나 경제활동 참가 및 노동시장에서의 자립 같은 취·창업 부문의 기회를 확대하고자 했다. 대표적으로 충북의 여성인턴제 지원 및 운영이나 경북의 여성지도자 역량강화 교육 등이 있다. 또한 농업에 종사하는 여성 비율이 높은 강원, 충남, 전북, 경북 등의 지역은 이들에 대한 문화 소비 욕구 충족에 도움을 주는 바우처를 활용한 농업인 복지카드 등이 있다.

국내의 여성 부문 지역의 대표 사례로 부천시의 ‘워킹맘 가사지원 서비스’를 설명했다. 이 서비스는 “첫째 자녀가 만 12세 이하로 중위소득 기준 120% 이하인 맞벌이, 한부모 가구에 가사서비스를 지원”하는 사업이다. 또한 부천에서는 마을에서부터 이웃이 모여 가정폭력 등 위기에 처한 이웃을 지키는 ‘쌈닭 프로젝트’도 존재한다. 연구자는 이러한 여성 가사노동 지원 서비스와 여성폭력에 대한 구호 및 안전예방 프로그램을 두고 “필요한 서비스를 발굴하고, 이를 위해 다양한 주체들과의 협력과 연계가 촘촘한 효과적인 운영”을 하고 있다고 평가했다. 특히 광역규모의 지방자치단체에서 운용되는 ‘여성정책실’이 시단위에 있으며, 중간조진인 ‘부천 여성·청소년 재단’ 운영을 통해 행정역량을 보다 강하게 집중시키고 발굴·연계·연결하고 있다고 설명했다.

연구자가 주목한 여성 부문 지원을 정리하자면 다음의 여섯 가지라고 할 수 있다. ▲ 중앙정부 차원의 강조와 연계한 다문화가족 및 결혼이주여성 지원 정책이 지자체 전반에 걸쳐 뚜렷하고, ▲ 여성의 출산과 관련된 생활용품지원, 가사노동을 지원하는 서비스와 함께 ▲ 지자체별로 농림어업 등이 주요산업일 경우 지역·산업적 특성과 어려움을 고려한 문화, 스포츠, 여가 활동비 일부를 지원하는 ‘여성농업 행복바우처’ 등을 지원했다. 또한 ▲ 복지와 노동을 연계하는 근로연계복지 경향인 여성의 역량 증진과 취창업지원, 여성기업 육성 등과 같은 능력 신장 및 취업·경제활동 증진이 있고, ▲ 지자체의 독자적인 것보다 중앙의 서비스를 적극 활용하고 보완하는 경향과 ▲ 폭력 등에 대한 구호 및 피해여성을 지원하기 위한 정책 프로그램이 있는 것으로 확인됐다.

장애인 부문은 활동 및 의료비 지원과 함께 지역 특성 반영 정책 눈에 띄어

대전시의 여성 장애인 지원센터를 통한 성과 눈길

장애인 부문의 경우 지자체 전반에 걸쳐 활동 지원, 의료비 지원 서비스를 제공하고 있으며, 각 지역별로 장애인들의 생활영역과 관련해 주거개선 프로그램을 비롯해 유료방송 및 통신료, 복지카드 발급 수수료, 사회적 진출을 돕는 소식지, 교육훈련 및 일자리, 기타 실종예방과 관련한 감지기 등을 지원하는 것으로 나타났다. 대표적으로 강원도의 활동보조 및 의료비, 재활서비스 지원을 비롯해 교통약자인 장애인을 배려하기 위한 무료순환버스 운영을 설명했다. 연구자는 이 중 “장애인에 대한 의료비(인공달팽이관, 신장장애투석지원 포함) 지원과 운송지원은 장애인의 입장에서 가장 기본적인 필요와 욕구에 부응하는 프로그램이라고 할 수 있다”고 평가했다.

장애인을 위한 국내정책 사례의 대표 도시로 ‘대전시’의 복지 프로그램을 들고 있다. 예를 들자면 대전시에서는 등록된 여성 장애인 30,002명을 대상으로 권익 보호 및 기회확대를 위한 여성 장애인 지원센터 운영을 시행하고 있으며, 시각, 청각언어, 기타 장애 등의 다양한 유형을 고려한 맞춤형 복지 프로그램 지원의 긍정적인 효과를 설명했다. 이에 더해 시각장애여성 자립센터 등을 통해서 제공되는 비즈공예, 아트교실, 각종 체험교실 등의 운영과 청각언어 장애여성 평생교육 프로그램인 바리스타, 요리교실, 컴퓨터 교육 등의 시행을 예로 들었다. 결과적으로 연간 8,570명에 달하는 역량교육 참가자들의 만족도와 자격증 취득 및 취업으로 연결되는 성과를 높이 평가했다.

이 연구에서 정리한 장애인 부문 지원은 크게 여섯 가지로 ▲ 신체적 장애를 지속적으로 관리하고 케어하는 성격, ▲ 제약된 활동반경 확대 및 기기 정비를 지원하는 성격의 지원과 ▲ 필요로 하는 소비 활동을 지원하는 프로그램이 있다. 이에 더해 ▲각종 심리지원, 인식개선 캠페인, 소식지 발간배부 등의 사회적인 연결과 소통을 지원해 소외 및 배제에서 벗어나도록 하는 프로그램과 ▲ 역량 증진, 취업지원, 자립 등의 장애인 취업 및 경제활동 증진이 있다. 또한 여성 부문과 유사하게 ▲ 독자적인 것보다 가급적 중앙정부가 제공하는 사회서비스를 적극적으로 활용하거나 또는 중앙정부가 제공하는 사회서비스에 대해 자신들의 서비스를 보완적으로 운용하려는 경향이 나타났다.

아동 부문은 정도의 차이는 있지만 지역 전반에 걸쳐 보호와 돌봄 중심

성동구의 지역 주체 협력과 행정지원이 대표적

아동 부문은 “지역 전반에 걸쳐 저소득 아동이나 보호를 필요로 하는 아동들에 대한 양육 및 보육, 보호 지원, 아동급식지원, 탈시설자립지원, 학습지지원, 문화활동 지원 등의 프로그램을 시행”하는 것으로 평가했다. 아동이 사회에서 온전히 자립할 수 있는 기본적인 보호와 돌봄을 바탕으로 정도의 차이는 있지만 취지에 맞게 공통적으로 시행된다는 것이다.

국내 아동 부문 정책의 경우 교육부·보건복지부·여성가족부·행정안전부 등 관련부처들이 합동으로 진행하는 초등돌봄 확대 위한 ‘온종일 돌봄 생태계 구축 선도사업’에 선정된 9곳 중 하나인 서울 성동구를 대표 사례로 선택했다. 성동구에서는 아파트단지와 작은 도서관 등을 활용해 초등돌봄센터 ‘아이꿈누리터’를 설치해 운영하고 있다. 이를 통해 돌봄 인프라 구축 및 다양한 형태의 방과후 돌봄을 책임지는 성동구만의 특화된 돌봄 생태계 구축을 추구하는 것으로 알려졌으며 성동구는 먼저 ‘성동구 초등학생 방과후 돌봄 지원에 관한 조례’ 제정 등을 통해 제도적 근거도 마련했다.

이에 더해 지역 주민들로 구성된 ‘초등돌봄 서포터즈’와 온라인 정보시스템 지원으로서 ‘초등돌봄 포털시스템 구축’ 등 초등돌봄 인프라를 갖추기 위해 노력도 존재한다. 여기서 주목할 부분은 ‘아이굼누리터’는 놀이와 쉼, 배움이 어우러진 돌봄센터를 지향해 방과후 돌봄이 필요한 1~6학년 초등학생들을 대상으로 낮 12시부터 오후 8시까지 관련 돌봄 서비스를 시행하는 것으로 알려졌다.

논문에서는 아동부문 지원은 ▲ 기본적인 양육 및 보육 지원 아동의 안전과 보호에 초점을 맞추고 있는 프로그램들, ▲ 아동에 대한 급식, 도서, 교복, 학용품, 교통, 의약품, 문화활동 등 아동의 일상생활과 관련된 소비활동 지원, ▲ 아동들의 정서함양, 교육 및 학습지원 등 아동의 심리, 사회적 역량제고를 지원하는 프로그램, ▲ 지자체 일방의 지원보다는 해당 지역 내에 다양한 주체들과의 긴밀한 연계과정을 통해 성공적인 운영하는 경향 등의 네 가지로 정리했다.

정리하자면 지금의 연구는 사회적 약자를 위한 복지 프로그램에 대한 정리를 바탕으로 성공사례를 발굴했다. 이를 바탕으로 국내 지자체별 사례를 통해 맞춤형 설계를 통한 효과 극대화, 다양한 협력주체와의 연계활성화, 지역간 격차 보완, 협력과 조직화를 통한 지속가능성 제고 등을 참고해 발전시킬 것을 제안하고 있다. 특히 공통적으로 나타난 주체들과의 협력 네트워크 기반 인프라 확충 노력을 바탕으로 ‘지역’ 중심의 중요성을 강조했다.

물론 실증적인 통계를 바탕으로 지역별 비교를 진행한 것이 아닌 사례를 분석하고 정리해 설명하는 연구이기 때문에 전반적인 수준에서 정리했다는 한계도 존재한다. 또한 논문에서 언급한 지역 외에도 우수한 사례는 충분히 많을 것이며, 구체적으로 살펴본다면 현실에서는 ‘부족’한 부분도 존재할 것이다.

하지만 사회적 약자에 대한 관심을 바탕으로 이들을 위한 복지 프로그램을 통합적으로 살펴봤다는 것 자체는 높이 평가할만 하다. 무엇보다 해외의 이론·개념적 관점을 바탕으로 노인, 여성, 장애인, 아동 등의 네 가지 부문을 두고 국내 지방자치단체별 특징과 우수 사례를 정리해 관련 연구에 있어 좋은 기초자료를 제공했다고 할 수 있다. 이러한 결과를 바탕으로 더 나은 실효성 있는 정책들이 더 많은, 다양한 지역에서 진행되기를 바라며 ‘좋은연구’로 선전해본다.

이푸름 편집위원