민선(1995년~1998년)1기부터 5기까지(2010년~2014년)의 지방자치단체장의 부패 실태를 분석한 연구 결과가 발표됐다. 논문에서는 부패가 반복적으로 발생하는 원인으로 지역토착세력에 의한 조직적 선거활동과 정당공천제의 한계를 지적하고 있다. 이러한 내용은 황해동 전라북도청 전문위원이 <한국지방자치학회보> 33권 4호에 발표한 논문 <지방자치단체장의 부패 실태 분석과 개선방안>에 담겨 있다.

지방자치단체의 경우 단체장에게 주요 정책결정권을 비롯해 운영을 위한 예산편성과 조직에 대한 인사권 등 모든 역량이 집중된 상황이다. 이 때 단체장이 수많은 권한을 가지고 무엇을 하는지부터 ‘누가’ 같은 사람 자체에 따라 조직의 성과가 달라진다. 이러한 이유로 이 연구에서는 “현대 지방자치에서는 자치단체장에게 전문성과 리더십 외에도 높은 도덕성과 청렴함이 중요한 자질로 요구”된다고 할 수 있다. 또한 부패가 자원배분을 왜곡시키며 사회 전반의 경쟁력을 저하시키며 민주화와 경제발전에 걸림돌이 되는 가장 중요한 원인이라고 설명하고 있다.

지방자치단체장의 부패가 꾸준하게 증가하고 있는 상황에서 관련 연구들도 이어졌다. 기존문헌에서는 부패를 두고 ▲ 공적 권한을 사적 목적으로 행사하여 법규를 위반하는 행위, ▲ 공적 권한을 금전적 혹은 개인적 이익을 위해 행사하는 행위, ▲ 사적 이익의 획득을 위한 공적 권한의 위법 부당한 사용, 직무와 관련해 부당한 이익을 취하거나 취하려고 기도하는 행위, ▲ 공직에서 기인한 권한을 사적 목적을 위해 행사하는(행사하려는) 부당한 행동 등으로 정의해왔다.

한국에서는 부패와 관련해 2002년에 ｢부패방지법｣을 시행하고 있으며, 지금에 이르러 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣로 개정됐다. 이 법령에 따르면 부패는 “공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위”, “공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득･관리･처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위”와 함께 앞선 두 가지에 대해 “은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위”를 의미한다.

이 연구에서는 부패를 두고 “직권 남용을 통하여 가외수입이나 이득을 취하는 행위”, 또는 “사회 공익을 위반하는 윤리적 행위”를 포괄하는 개념으로 정의하고 있다. 연구자는 정당공천제가 지방자치단체장의 부패를 줄이는 핵심 기제가 된다는 주장들이 이어졌지만 그 효과성에 의문을 제시하고 있다. 지금의 연구에서는 지방자치단체장의 부패에 관한 개념의 재정의를 비롯해 발생 원인과 반복되는 이유 등을 두고 확인할 필요가 있다고 강조하고 있다.

이 때 부패로 판단하기 위한 사법적 결과의 확정을 두고 약 3년 이상의 시간이 필요하며, 지방자치단체장이 임기를 마치고 일정 기간이 지난 후 부패 사실이 밝혀지는 경우도 있기 때문에 민선 1기부터 5기까지로 분석시기를 정했다. 지방자치단체장의 부패를 분석하기 위해 실태분석과 인터뷰 조사를 병행했다.

실태분석 결과를 바탕으로 부패가 가장 많은 지역에서 근무했던 공무원을 대상으로 인터뷰를 해 부패문제에 대한 개인 및 제도적 문제를 비롯한 다양한 부분에 걸친 내용 확인했다. 질문항목은 ▲ 공무원 근무경력, ▲ 해당지자체 근무경력, ▲ 부패 상황 직·간점 경험 유무와 사례, ▲ 부패에 대한 개인적·제도적 문제, ▲ 부패 발생에 대한 그 외 문제(공간, 환경 등) 등을 비롯해 ▲ 부패 근절을 위한 개인적·정책적 의견으로 구성됐다.

먼저 현황을 중심으로 분석결과 민선 1기부터 5기까지 발생한 부패수는 총 142건으로, 이 중 뇌물수수 70건, 선거법위반이 39건이 전체에서 76.7%였다. 뇌물수수의 경우 민선 1기부터 4기까지 매 선거에서 가장 많은 수를 보였으며, 선거법위반은 민선 4기 때 4건이었으나 민선 5기에 이르러 28건으로 증가한 것으로 나타났다. 전체 부패발생현황을 기준으로 보면 선거구의 경우 225~231개로 큰 변화가 없는 상황에서 민선 1기 4건, 2기 26건, 3기 23건, 4기 34건, 5기 55건으로 매년 증가하는 추세를 보였다.

지역별로 살펴보면 지역구가 많은 서울, 경기, 인천 등의 수도권 지역에 집중될 것으로 예상되지만 지역구 대비 비수도권에서 많이 발생한 것으로 확인됐다. 예를 들자면 민선 5기를 기준으로 설명하자면 경기도의 선거구는 31개이며 부패수는 8건으로 25.8%였다. 하지만 전북은 14개 선거구 중 부패수는 9건으로 64.3%, 경북 23개 선거구 중 9건으로 40.9%, 전남은 22개 선거구 중 8건으로 36.4%인 것으로 확인됐다.

이에 더해 이 연구에서는 해당 지역에서 부패로 인해 직위상실 및 임기 이후 확정이 됐으나 다시 재선이 되는 현상에 대해 주목했다. 반복된 부패의 총 현황은 16건인 것으로 나타났다. 이 중 2회 부패는 11건, 3회는 3건, 4회는 2건이었다. 특히 5번의 선거를 두고 3회, 4회 부패 문제가 발생했다는 것은 매 선거에서 반복됐다는 것을 의미한다.

대표적으로 4회 연속 이어진 두 지역의 경우 ▲ 뇌물수수(1기) 정치자금법(2기) 정치자금법(3기) 뇌물수수(4기), ▲ 공문서 위조(2기) 인사청탁(3기) 뇌물수수(4기), 선거법위반(5기) 등의 부패가 발생한 것으로 확인됐다. 이러한 원인과 이유에 인터뷰를 통해 확인한 결과는 크게 ① 지역토착세력의 부패 유발 문제와 ② 정당공천제의 제도적 문제로 구분할 수 있다. 연구자는 특히 지역토착세력의 부패 유발 문제의 경우 ▲ 선거와 비용의 유착관계, ▲ 반복된 부패의 이유, 지역토착세력의 조직화 등의 세 가지로 나눠 정리했다.

“지역 주민끼리 견제를 한다는 것 자체에서 모순입니다. 지역에서 선거에 나오는 사람들은 대부분 지역에서 영향력이 있거나, 오랫동안 여기서 터를 잡은 지역 유지들이라 정책공약으로 판단하지 않습니다”

<지역관계자 A씨의 인터뷰 중>

“지역 유지들은 기본적으로 지역현안 전반적인 부분에 대해 연관되어 있다고 볼 수 있습니다. 예를 들어, 지역 공무원의 고위직 승진에서도 영향을 주고 있다는 것은 그 영향력의 크기가 얼마나 되는지 가늠해볼수 있다고 생각합니다.”

<지역관계자 C씨의 인터뷰 중>

지역관계자들은 소위 지역 유지의 영향력이 핵심적인 동력으로 작용하며, 이는 부패 유발의 시발점이 되고 있음을 지적하고 있다. 선거과정에서 많은 재정이 필요하며, 선거에 진입하기 이전부터 지역유지로 불리는 지역토착세력과의 결합이 나타나게 되고, 그 결과 고위직 공무원의 승진까지 영향을 주며 부패로 연결된다는 것이다. 이러한 영향력이 정책의 공약보다 지역의 인관관계를 기반으로 하는 네트워크를 형성돼 오랫동안 관행으로 자리잡아 부패로 인식되지 않을 정도로 지역에 내재되는 것이라고 설명했다.

“인구수가 적은 지역은 지역주민과 연대가 긴밀하게 되어 있습니다. 이러한 연대는 오랫동안 잘 알고 지낸 사이라는 친밀성을 기반한 연대를 의미합니다. 사법 처리 이후 다음 선거에 다시 후보로 나올 수 있는 것은 이러한 사회적 연대성에 따라 이루어졌기 때문입니다.”

<지역관계자 B씨의 인터뷰 중>

또한 지역 관계자들은 반복된 부패의 이유로 지역토착주민 간 연대성에 대해 강조했다. 학연과 지연을 넘어 오랜 시간 맺어온 친밀성이 우선이 되며, 이 때 부패결과는 관계유지에 영향을 미치지 못하기 때문이다. 특히 치열한 선거경쟁의 결과이며 드러나지 않는 게 더 많을 수 있다는 데 주목해야 한다고 설명했다. 즉 눈으로 보이지 않는 연대에 대한 인과관계의 증명이나 부패라는 범죄의 범위로 판단하기 어려우며, 친밀성을 기반으로 관계를 맺은 연대를 두고 ‘부패’로 정의하기 어려운 영역이 존재한다는 것이다.

“정당공천제의 본래 목적을 달성하기 위해서는 현재처럼 소위 당선 될만한 사람을 정당에 가입시켜 내세우는 정치적 장치로 되어서는 안 됩니다. 후보자가 당선되었다고 하더라도 지속적으로 당선자가 임기만료시기까지 목민관으로서 청렴하게 활동할 수 있도록 모니터링 시스템을 구축하는 등의 제도적 보완이 필요합니다.”

<지역관계자 D씨의 인터뷰 중>

이에 더해 가장 큰 문제는 조직화된 체계성이 만들어졌다는 것이다. 지역토착세력이 별동대로 역할을 하며 자신들의 중심 인물을 부각시키기 위한 특수요원처럼 활동하고 있는 것이다. 지역사회를 잘 알고 해당 사안의 가부를 결정할 수 있는 영향력의 행사와 함께 물밑작업을 하는 별동대로 조직화 돼 지역에서 부패가 이어지는 것으로 설명하고 있다.

지금의 정당공천제의 경우 ‘지역토착세력의 부패 유발 문제’에 더해져 오히려 ‘공천’되면 ‘당선’될 가능성을 높여주는 방법이 돼 이론·개념과는 다른 현실이 나타나기도 한다는 것이다. 특히 정당의 경우 당선 가능성이 높은 인물을 발굴할 수밖에 없는 상황이기 때문에 지역세력의 경우 특정 인물을 중심으로 모이게 되고 이들이 공천을 받아 당선이 되는 구조가 만들어지기도 한다. 이 때 당선자에 대한 사전 및 사후의 지속적인 관리체계가 미흡하다는 한계와 정당공천 단계에서의 부정부패가 발생할 경우 부패가 반복되는 현실이 이어지게 되는 것이다.

끝으로 이 연구에서는 부패를 완화하기 위해 ▲ 선거의 절차적 투명성, ▲ 지방의회의 감시권한 강화, ▲ 선출직 공무원의 선출 횟수 및 교차 출마 제한 등의 세 가지를 제시하고 있다. 예를 들자면 지방자치단체장에게 주어진 막강한 권한의 축소에 더해 지방의회의 예산편성과 자치 입법권 및 행정권 등에 대한 제도에 대한 개선과 함께 인사권한의 부여 같은 서로 견제할 수 있는 방법이 필요하다고 강조하고 있다.

또한 정당공천제 문제의 개선과 함께 지방의회 정당공천 과정에서 기초의원의 능력과 자질, 후보자에 대한 감시가 더해지고 지방자치단체장처럼 지방의회의 재임에 대한 제한도 필요하다고 설명했다. 특히 부패가 발생할 경우 부패자에 대한 강력한 사법처리가 이뤄져야 하며, 결과적으로 지역 세력이 선거를 통해 그 영향력을 발휘할 수 없도록 개선돼야 개입할 이유 또한 줄어들 수 있다고 강조하고 있다.

이제는 민선 6기와 7기를 넘어 2022년 6월 1일 진행된 제8회 지방선거의 결과를 통해 민선 8기라는 새로운 지방정부와 지방의회가 시작되기 직전인 상황이다. 꾸준히 증가하던 지방자치단체장의 부패를 두고 봤을 때 법적으로도 제도적으로도 ‘큰 차이’가 없이 흘러온 상황에서 최근의 ‘지방정부’는 얼마나 다를지에 대해 의문이 남을 수밖에 없다. 과연 지금까지 반복됐던 ‘부패’가 이제는 해소된 상황일까?

지금의 결과는 점점 더 두 개의 주요 정당에 집중되고 있으며 사회적으로도 ‘갈등’이 커지고 51:49에 가까운 대립이 이어지는 상황에서 많은 생각을 하게 한다. 시간이 흐르며 법과 제도의 개선이라는 실효성 있는 변화가 이어지고는 있지만 ‘세력’의 교체인지 ‘변화’의 시작인지에 대해서는 생각해볼 문제라고 할 수 있다.

물론 지금 제시하고 있는 대안에 있어서는 당위적이라고 평가할 수도 있다. 하지만 더 많은 사람들이 내가 살아가고 있는 지역은 어떠한지에 대해 고민할 수 있도록 하는 내용이기 때문에 충분히 괜찮은 논문이라고 할 수 있다. 우리 사회에 있어 시민의 영역에서도 선출직에 대한 ‘감시’, ‘비판’, ‘견제’가 더 늘어나기를 바라며 ‘좋은연구’로 선정해본다.

이푸름 편집위원